Е.Белокурова, Д.Воробьев. Общественное участие на локальном уровне в современной России

Елена Белокурова, Дмитрий Воробьев. Опубликовано в журнале: «Неприкосновенный запас» 2010, №2(70)

И в академической политологии, и на уровне обыденного сознания в современной России преобладает мнение о том, что вся политика в стране делается президентом, губернаторами, мэрами - или их ближайшим окружением. Словом, высшими политиками и чиновниками и, в меньшей степени, депутатами. Следуя этой логике, в исследовании локальных режимов можно было бы ограничиться мэриями и городскими думами. Многие специалисты придерживаются именно такого подхода. Однако, присмотревшись к политике в конкретном городе или регионе, мы обязательно заметим акторов, которые, не являясь причастными к органам власти, оказывают заметное влияние на происходящее в локальном пространстве - на то, какие проблемы и как в нем решаются или, напротив, не решаются. При этом речь идет не столько о роли бизнеса, сколько о разных формах общественного участия, где на уровне организованных групп действуют, в первую очередь, некоммерческие негосударственные организации (НКО) и общественные движения разной степени институционализации. В российской публицистике нередко утверждается, что едва ли не все они контролируются органами власти или оппозиционными политиками, выступая лишь орудиями политической борьбы тех же чиновников и депутатов между собой, а их роль по большей части остается несущественной. Мы хотели бы усомниться в этом, предлагая более пристально взглянуть на то, как и в каких формах развивается (и вообще возможно) общественное участие в российских городах, а также подумать над тем, от каких факторов зависит этот процесс.

Под “общественным участием” мы понимаем гражданскую активность населения в форме действий, связанных с представлением и защитой своих интересов и интересов соответствующих социальных групп на разных уровнях принятия решений. В аналитических целях мы разделяем следующие типы акторов, которым в наибольшей степени присущи разные роли и формы общественного участия:

1) Традиционные некоммерческие негосударственные организации, встроенные в реализацию социальной политики на локальном уровне зачастую еще с советских времен (советы ветеранов, общества инвалидов, подростковые клубы и так далее).

2) Экспертные некоммерческие негосударственные организации, как правило, возникшие в 1990-е годы, на сегодня имеющие богатый опыт экспертизы и обладающие высоким уровнем профессионализации. Чаще всего они официально зарегистрированы и включены во всероссийские и международные сети (правозащитные организации, такие, как “Мемориал”, “Солдатские матери”, экологические центры и другие).

3) Стихийные проблемно-ориентированные инициативы, возникающие при появлении угроз, значимых для населения в целом и/или для отдельных социальных групп. Как правило, это временные объединения граждан, которые вынуждены выступать в защиту своих прав.

Хотя перечисленные акторы могут участвовать в политическом процессе на всех его стадиях, они в большей степени концентрируются на одной из них: на принятии политических решений, их реализации или проблематизации. Такое различение стадий во многом соответствует принятому в политическом анализе разделению политической системы на “вход” и “выход”[1]. На “входе”, в процессе принятия решений, общественное участие способствует поддержанию системной стабильности, артикулируя и агрегируя интересы разных социальных групп. В свою очередь, если политическая система адекватно реагирует на запросы внешней среды, то общественное участие продолжается и в процессе реализации политики - на “выходе”, где оно выливается в поддержку принятых решений и контроль над их выполнением. Наконец, неприятие обществом или отдельными социальными группами того или иного политического решения может вызывать протесты, причем на любых стадиях - и на “входе”, и на “выходе”, - что означает попытку вновь вернуть проблему в политическую повестку дня.

Общественное участие в формировании политики: экспертные некоммерческие организации

На стадии принятия решений, то есть на “входе” в политическую систему, общественное участие осуществляется прежде всего посредством экспертных некоммерческих негосударственных организаций. Они участвуют в разработке проектов решений, консультируя органы власти напрямую или через специально созданные консультативные структуры, общественные и парламентские слушания, рабочие группы по подготовке законопроектов, институциональную и иную экспертизу. Именно экспертиза становится основной формой политического участия таких НКО: она необходима для принятия более качественных решений, а также придания им легитимности. Участие НКО объясняется не только их опытом практической работы, но и знанием разных способов решения проблем, ресурсами и связями с научными и образовательными институтами. Для того чтобы предоставлять качественную экспертизу, содержащую оригинальные и обоснованные предложения, их сети должны выходить за пределы города и региона. Профессиональные знания и сети, а также накопленный опыт экспертной работы становятся уникальными для города или региона ресурсами, отсутствующими у многих других акторов локальных режимов. Это привлекает не только органы власти и политических деятелей, но и средства массовой информации, которые порой нуждаются в экспертной оценке не меньше, но даже больше, чем органы власти.

В итоге лидеры таких некоммерческих организаций порой становятся не только экспертами, но и видными общественными деятелями, активно привлекаемыми к выработке политических решений. Собственно, эти руководители выступают в разных ролях - активист, ученый, эксперт - одновременно или же меняют сферы деятельности: они могут постоянно или временно работать в некоммерческом секторе, учреждениях науки и образования, даже в профильных комитетах администраций, быть депутатами или помощниками депутатов. Многие со временем становятся признанными общественными деятелями, хорошо вписывающимися в рамки локальных режимов: примерами служат местные правозащитники или экологи. В целом именно таким НКО принадлежит заслуга в том, что с 2000-х годов российское государство и общество признали актуальными и социально значимыми многие ранее не обсуждавшиеся или не замечаемые проблемы.

Вовлечение экспертных некоммерческих организаций в принятие политических решений на локальном уровне обеспечивает дополнительную легитимацию и самим решениям, и локальному режиму в целом. Она особенно востребована в конфликтных ситуациях, когда привлечение максимальной общественной поддержки становится для политиков и чиновников критически необходимым. Политическая наука предлагает гипотезу, согласно которой широта участия некоммерческих организаций на “входе” предопределяется открытостью соответствующих политических режимов[2]. Это предположение подтвердилось в регионах и городах России в 1990-е и в начале 2000-х годов. Открытость многих локальных режимов и их полицентрический (плюралистический) характер на фоне высокой электоральной конкуренции и многочисленных конфликтов элит сыграли ключевую роль в привлечении некоммерческого сектора к формированию политики. Отчасти эти факторы вполне актуальны на местном уровне и сегодня.

В нашем более раннем исследовании были выявлены значимые факторы, способствующие участию некоммерческих организаций в формировании политики локальных режимов. Среди них, во-первых, электоральная зависимость акторов или институтов, которые заинтересованы в создании структур собственной общественной поддержки, и, во-вторых, раскол локальных элит и конфликт между акторами или институтами[3]. При этом сложившиеся в ходе выборов и конфликтов механизмы взаимодействия местных властей и некоммерческих организаций зачастую, хотя и не всегда, сумели “пережить” причины своего возникновения. Однако отмена всеобщих выборов губернаторов и - в ряде случаев - мэров городов снизила у политиков потребность в укреплении собственной легитимности посредством привлечения НКО: они стали терять интерес к общественному участию в политике локальных режимов. Иными словами, исчерпание электоральной конкуренции и завершение конфликтов элит поставили барьеры на пути институционализации общественного участия и сузили рамки структуры политических возможностей некоммерческих организаций в локальных режимах.

Частично снижение значимости электоральных факторов в этой сфере было компенсировано активизацией федеральной политики в отношении негосударственных некоммерческих организаций, в том числе - созданием консультационных структур на местном и региональном уровне вслед за федеральным Гражданским форумом 2001 года и формированием Общественной палаты Российской Федерации в 2006 году. Поэтому общественное участие на “входе” на уровне локальных режимов обнаруживается практически во всех городах России, хотя эффективность влияния НКО может варьировать от реальной до чисто символической.

Общественное участие в социальной политике: локальные распределительные коалиции

На стадии реализации политических решений, то есть на “выходе” политической системы, общественное участие на локальном уровне наблюдается главным образом в области социальной политики. Оно осуществляется прежде всего в ходе предоставления муниципальных грантов, размещения муниципального социального заказа, выполнения некоммерческими организациями работ по контрактам с органами власти, их участия в реализации муниципальных программ, предоставления им городскими властями имущественной и методической поддержки[4].

Привлечение некоммерческих организаций к реализации социальной политики на региональном и местном уровнях в России не было обязательным ни в 1990-х, ни в 2000-х годах. Региональные и муниципальные органы власти выстраивали эту политику самостоятельно. При этом они не стремились непосредственно к активизации некоммерческого сектора, но исходили из собственных целей. Во-первых, в ситуации экономического кризиса 1990-х и упадка государственного социального обеспечения локальным органам власти нужно было при нехватке ресурсов хотя бы минимально поддерживать уязвимые группы. Во-вторых, требовалось продолжать выстраивать политику по отношению к сохранившимся еще с советских времен традиционным общественным объединениям и организациям, подобным советам ветеранов, обществам инвалидов, женсоветам. Полностью прекратить их финансирование было нельзя; кроме того, они могли использоваться для дешевых форм поддержки конкретных социальных групп и распределения с их помощью разного рода материальных и нематериальных благ. Поэтому муниципальные власти еще в 1990-е годы “встроили” традиционные общественные организации в рамки локальных режимов, включив их в более или менее стабильные распределительные коалиции.

В то же время в некоторых городах в состав таких коалиций вошли не только традиционные, но и новые некоммерческие организации постсоветского периода. Это НКО, созданные для решения социальных проблем как “снизу” - энтузиастами или профессионалами (организации матерей-одиночек и родителей детей-инвалидов или негосударственные приюты для бездомных детей), - так и “сверху” - органами власти, стремившимися к использованию альтернативных методов социальной политики. Количество организаций, участвующих в реализации социальной политики, а также степень их вовлеченности различаются в разных городах и регионах.

В целом, как показывают исследования, участие некоммерческих организаций в распределительных коалициях более развито в городских округах по сравнению с другими типами муниципалитетов[5]. Эти различия вызваны не только более высокими доходами и уровнем развития в крупных городах, но и самим наличием в них соответствующих общественных структур. Важны и другие, политические, факторы: степень вовлеченности НКО в распределительные коалиции зависит от того, насколько муниципальные органы готовы делегировать им собственные социальные функции. Это в свою очередь определяется тем, до какой степени местные власти в принципе ориентированы на эффективность социальной политики. Подобную заинтересованность порой демонстрируют лидеры локальных режимов, приходящие во власть из бизнеса. Ориентация на эффективность может сложиться и в ходе обучения представителей власти в рамках международных проектов - такое явление наблюдается в регионах российского Северо-Запада. Наконец, вовлеченность некоммерческих организаций в реализацию социальной политики предопределяется и их собственным инновационным и профессиональным потенциалом, опытом, вовлеченностью в международные и общероссийские сети.

Проблематизация политических решений: локальные протесты

В современных российских городах общественное участие иногда проявляется и в так называемой “проблематизации”, которая может сопутствовать любой стадии принятия решений и осуществляться не только через институциональные механизмы, но и через протестные действия (хотя в ряде случаев происходит совмещение этих сценариев). Обычно в исследованиях развитых демократий протестное поведение в целом расценивается как вызов политической системе, не относящийся к конвенциональным формам общественного участия[6]. Однако в России локальные протесты стоит рассматривать именно как проблематизацию политических решений, принимаемых или принятых ранее в рамках локальных режимов.

В нашей локальной политике наиболее заметными примерами такой проблематизации выступают массовые протесты, возникающие по поводу крупных градостроительных и инвестиционных проектов. Подавляющее большинство местных протестных инициатив выносит на повестку жилищные вопросы и проблемы охраны городской и природной среды. Речь идет о движениях против “уплотнительной застройки”, вырубки скверов и парков, выселения жителей из аварийного и ветхого жилого фонда, роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги или, наоборот, - в защиту прав обманутых дольщиков. Протесты могут быть вызваны и другими угрозами в отношении граждан со стороны властей: например, закрытием предприятий и вузов, ущемлением малого и среднего бизнеса или иных социальных групп (монетизация льгот, запрет автомобилей с правым рулем). Локальные протесты с большей вероятностью развиваются в условиях локальных режимов роста и развития, которым присуща более активная политика в жилищно-коммунальной сфере и в строительстве по сравнению с локальными режимами поддержания status quo.

Говоря о проблематизации политических решений на местном уровне, следует различать протесты нарождающихся объединений местных жителей и коллективные действия устоявшихся организаций. Отличия состоят и в разной логике коллективных действий, и в различном наборе ресурсов, на которые они опираются. Чаще всего местные жители вовлекаются в конфликтное противостояние только в тех случаях, когда напрямую затрагиваются их интересы. Такие объединения получили название NIMBY (not in my backyard - “только не в моем дворе”): они могут защищать свой двор от застройки, предлагая построить новое здание или опасное предприятие где-нибудь в другом месте. Как правило, подобные объединения приобретают опыт политического участия непосредственно в ходе протестных действий.

В современных российских городах можно найти как новые инициативы NIMBY, так и достаточно зрелые некоммерческие организации, обладающие опытом политического участия и организационными ресурсами. Роль последних в эволюции конфликтов может быть разной. Они могут ограничиваться поддержкой возникающих инициатив, выступая своего рода ресурсными центрами, но могут и сами стать инициаторами протестного движения, разрабатывающими тактику его действий. В таких случаях именно некоммерческий сектор мобилизует местное население. В целом, локальные протесты более значимы в тех локальных режимах, где развиты сети профессионализированных некоммерческих организаций, активно включенные в федеральные аналоги и способные оказывать методическую и политическую поддержку протестным движениям.

Локальные протестные инициативы, ставящие под вопрос уже принятые политические решения, реализуются практически во всех крупных городах России. Их возникновение и эволюция связаны не только с политическими возможностями, но и с внутренней логикой развития общественных движений[7]. Протесты преимущественно возникают там, где не работают механизмы общественного участия в выработке политического курса, из-за чего в рамках локальных режимов принимаются решения, ущемляющие права и интересы тех или иных социальных групп. Неоспорима также роль внутренней организации и лидерства в этих движениях: если в инициативной группе есть лидеры, которые имеют опыт организации протестных действий или судебных разбирательств, они скорее всего будут опираться на прежний опыт. Поддержка протестов со стороны НКО и различных политиков может радикализировать их или, напротив, обусловить разрешение конфликта в институциональных рамках. Наконец, реакция на протесты со стороны локального режима также сказывается на их подъеме или упадке.

Пережив профессионализацию, некоторые гражданские протестные инициативы превращаются в более устойчивые движения, сети и даже организации, ориентирующиеся на представительство интересов и создание политических альянсов[8]. Но, хотя подобные долгосрочные и стабильные сети уже формируются во многих российских городах, говорить об этом применительно к локальным режимам в целом еще рано.

***

Несмотря на то, что некоммерческих общественных организаций в России пока немного, их деятельность постоянно ограничивается, а финансовые и материальные ресурсы довольно скудны, в современном российском контексте, в том числе и в рамках локальных режимов, они выполняют важные функции. Посредством экспертизы они участвуют в формировании политики на уровне локального режима, через участие в распределительных коалициях помогают проводить локальную политику и, наконец, протестными действиями вместе с участвующими в них гражданами ставят под сомнение те или иные решения или бездействие местных властей.

Общественное участие на локальном уровне не всегда вписывается в жесткие аналитические рамки: оно может изменяться, переходить из одной формы в другую, генерировать новые формы, приспосабливаясь к изменениям среды. Какими бы всесильными ни казались современные российские политики и чиновники, они не являются единственными акторами, определяющими судьбы России. Даже если многие жители российских городов сегодня полагают, что от их участия ничего не зависит, - это не так.

_______________________________________

1) См.: Easton D. A Systems Analysis of Political Life. New York: Wiley, 1965.

2) См., в частности: Kitschelt H. Political Opportunity Structure and Political Protest: Anti-Nuclear Movement in Four Democracies // British Journal of Political Science. 1986. Vol. 16. № 1. P. 57-87; Tarrow S. Power in Movement: Social Movements, Collective Action, and Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1994.

3) См.: Яргомская Н., Белокурова Е., Ноженко М., Торхов Д. Почему НКО и власти нужны друг другу. Модели взаимодействия в регионах Северо-Запада // Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе / Под ред. М. Горного. СПб.: Норма, 2004. С. 52-147.

4) Подробнее об этих и других формах см.: Мерсиянова И. Коммуникативное пространство органов власти и общественности на муниципальном уровне // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 201.

5) Там же. С. 201, 204, 209-211.

6) О типологии общественного участия см., в частности: Barnes S., Kaase M. (Eds.). Political Action: Mass Participation in Five Western Democracies. London: Sage, 1979.

7) См.: Здравомыслова Е. Парадигмы западной социологии общественных движений. СПб.: Наука, 1993.

8). См.: Pizzorno A. Political Exchange and Collective Identity in Industrial Conflicts // Crough C., Pizzorno A. (Eds.). The Resurgence of Class Conflict in Western Europe since 1968. London: Macmillan, 1978. P. 277-298.